|
税收执法风险管理的基本原则
01全员参与
税收执法风险管理必须要人人参与才能保证效果。从风险的排查识别、到风险的量化排序、风险应对方案的选取实施，都需要从上到下的一致关注、一致推进。各级领导干部要高度重视，亲自负责，积极推动，不断督促。这是税收执法风险管理贯彻落实的第一法宝。要注意调动基层一线人员的积极性，发挥其主观能动性，进一步完善、落实税收执法风险管理的各种要求、流程，才能促进税收执法风险管理体系的健全，切实取得成效。同时，基层一线人员又是执法风险管理的重点人群。
02全面管理
税收执法风险管理要通过完善内部流程、职责，使风险管理的目标和要求分步骤渗透到各项执法业务过程和各个操作环节。逐步实现对税收执法全过程、全部事项实行风险控制。要在关注操作层面风险的同时，实施全方位风险管理，拓展到外部环境、内部人员配备教育等层面。
03简单易行
税收执法风险管理作为风险管理理论的实践应用，应坚持简单易行、便于操作的基本思路。复杂的理论指导、过于繁琐的程序、内容庞杂的表格不但给基层一线增加太多工作量，引来反感，更会严重损害税收执法风险管理的生命力和活力。在基层操作实践环节必须贯彻精简高效的思路。
税收执法风险管理的基本架构
税收执法风险管理的基本架构01
收执法风险管理主要有风险规划、风险识别、风险评估、风险应对和监控评价五个环节。
01风险规划
风险规划是税收执法风险管理的起点。通过制定风险规划，准确定位税收执法风险管理，明确税收执法风险管理的主要目标、主要原则，确立风险管理的主要流程、主要内容，开展环境分析，建立必要的运行机制以及明确各层级在税收执法风险管理中的主要职责。确立一定时期内的重点工作、重点风险应对事项。
02风险识别
风险识别是运用因素分析法对税收执法行为进行动因分析，根据确定的主要、根本风险动因，对税收执法行为进行全面扫描诊断，对所面临的以及潜在的风险加以判断、归类整理，并对风险的性质进行鉴定，确定执法风险点的管理活动。风险识别的主要内容有：识别引起风险的因素有哪些，哪些是主要因素，以及这些风险分布情况。
通过构造因果分析图，对税收执法行为各要素、各流程、各环节、表现出的风险形式和排查出的风险因素进行特征归纳，定性分析风险动因，逐层寻找风险发生的因果关系，确定风险的根本原因和主要动因。
根据合理适度的原则，在构成风险动因的多项指标中选取了后续关联度、作业复杂度、监控制约度三个通用指标作为根本的、主要的风险动因，扫描考察所有税收执法行为流程，进行风险识别。根据工作量、人员分布等情况各地也可以适当增加风险动因进行识别评估。
后续关联度是指某项执法行为实质性触发、直接影响后续其他执法行为的广度和深度。如发票资格、优惠资格的确认、检查行为的实施等。
作业复杂度是指某项执法行为在实际作业中经过的程序、需要的材料和条件、证据的收集、数据和事实的确认对税务人员专业能力、态度以及时间等方面要求的高低程度。
监控制约度是指某项执法行为的启动、实施、结果等受到程序制约、标准控制、系统监控、人为管制的严密程度和适时性。对执法行为做与不做、怎么做、何时做、谁来做、作业标准、自由裁量权应用等有较为严格、规范、科学的监控和制约机制。
通过对税收执法行为的全面分析，重点是对工作流的分析，明晰税收执法事项经过的流程节点，把客观存在的和潜在的各种风险因素列出，建立风险因素清单。在此基础上，制定税务系统执法风险点、岗位、人员匹配表，形成完整的税务执法风险分布图。
03风险评估
风险评估是指在风险识别的基础上，运用概率论和数理统计，对风险点进行估计和预测风险发生的概率和损失程度，进行风险度量化、计算、排序、确定风险等级的管理活动。
在运用后续关联度、作业复杂度、监控制约度进行风险识别基础上，进一步细化评分规则，对上述三项指标发生概率进行数值量化，判断税收执法风险发生的可能性大小。
后续关联影响范围越广、涉及后续执法行为越多、影响程度越深的，执法风险越高。反之，则执法风险越低。在具体量化时充分考虑某项执法行为是否是后续其它执法行为的前置条件、是否对后续执法行为带来实质性影响或者直接影响环节多少。
作业越复杂，执法风险越高。量化时考虑经过的程序多少、时间跨度长短、材料、证据事实多少、数据确认事务多少、作业技术要求程度等因素。
监控制约越严厉，执法风险越低。反之，则执法风险越高。量化是考虑是否有严格的环节间制约、是否有系统自动控制、作业标准详细程度、可复核性高低、监控频度高低等因素。
上述三个指标均按照三档标准区分，分别赋值3、2、1分。
在此基础上，结合具体执法事项的历史表现情况进行发生概率的最终等次确认。历史表现来源于上级执法检查、监控决策系统、管理员平台适时监控、目标管理考核、执法责任追究等多渠道、多形式发布的数据，统计分析各类执法行为在一定时期内发生违法违规行为的频度，以修正执法风险发生概率的高低。对一定时期内未反映出有执法风险行为的赋值为1，发生违规执法行为的事项根据次数、追究层次、后果严重程度分档。
危害后果是指某项税收执法行为违反法律规定的情节轻重，带来的后果危害程度。此处表现为税务机关和税务人员可能承担的责任大小。根据违法税收执法行为可能产生的三种直接后果对执法行为的风险后果进行区分，即触犯刑法构成犯罪应承担刑事责任的、一般违法应受承担行政责任的、违反系统内部重大事项管理规定应承担管理责任的进行等级划分，分别赋予3、2、1分。
依据风险度＝概率×后果这一通用公式，进行可能性和后果之间的计算，得到一张各类税收执法事项风险量化表。
根据风险评分将所有税收执法事项分为五个风险等级。级别越高，执法风险越大。级别越低，执法风险越低。高等级风险是应对的重点对象。一级风险可以容忍，不须应对。
04风险应对
从风险成因入手，各部门综合防范，齐抓共管，综合采取多种措施，提高风险应对效果。
风险应对综合教育、制度、监督、考评等措施。主要包括管理流程设计、确定组织结构、管理制度和标准制定、人员选配、干部培训、岗位职责分工、分离不相容职务、增加记录控制节点、交叉控制、复核抽检、细化落实风险管理的责任等。
在风险应对中，结合风险动因选取方法，规范风险应对的主要目标、主要方法、主要岗位、主要流程和主要内容，规范不同层级、不同部门、不同岗位人员的职责和任务。在风险动因上，属于人的因素，则通过教育培训提高其素质，增强其规范执法、严格履行职责的意识和水平。属于制度方面的因素，则通过上述方法加以制度设计和完善，通过程序制约和实体规范，完善制度建设，堵住漏洞。属于监控制约方面的因素，则通过增加复核程序、备案制、系统中增加监控条件和监控点等方法，实现及时有力的监控制约。
对不同风险等级的执法事项采取不同的应对措施。低等级风险采取容忍态度，不予关注；二三级级风险由基层分局层面研究确定应对措施；四五级风险由县局层面审定风险应对方案。对于县局无权采取的措施如完善上级规章制度等，则通过提交建议的方法加以应对。
风险应对主要采取建立和修正制度的方法，通过变更流程制约方式实现。界定权力行使过程中的选择空间,减少环境中的各种风险和不确定性，把阻碍合作的因素减少到最低程度。
05监控评价
风险监控评价主要是指风险应对过程的跟踪监控和应对管理效果评价。
以风险管理办公室为主体，监控各层级、各部门、各岗位是否按照规范的风险应对策略和既定的风险应对方案贯彻执行，履行过程中存在哪些偏差，及时予以指出和调整。
风险应对结束后，要分析、比较已实施的风险管理方法的结果与预期目标的契合程度，以此来评判管理方案的科学性、适应性和收益性。按年对执法风险管理工作进行综合考核，根据考核情况对全局的执法风险管理质量进行综合评价，形成综合考核评价报告。考核评价风险管理各环节的科学性、合理性和有效性，全面反思制度、流程、方法等方面存在的不足和薄弱环节，研究改进，不断完善。
税收执法风险管理的初步实践
01建立规范高效的机制流程，建立执法风险管理的运转保障
建立风险管理运行机制，规范风险管理运转流程，明确风险管理层级，细化风险管理职责，实现层级、流程、职责三结合，将税收执法风险管理切实落到实处。
一是组织领导机制。该局执法风险防范分为三层，分布是县局党组（执法风险管理委员会）、执法风险管理办公室、相关业务科室和基层分局。明确规定各层级、各部门和所有税收执法人员在税收执法风险管理中的职责、权力。
二是内控运转机制。县局执法风险管理办公室提出长期、短期执法风险管理目标，经执法风险管理委员会批准后下发。年初管理办公室组织进行全局层面的风险识别排序，梳理编制《执法风险清单》，确定一定比例的高等级风险作为当年应对重点，向各分局、科室下发。各部门根据各自工作实际，增加风险考量动因，适当扩大风险应对面。按季制定执法风险应对规划、按月采取措施，落实应对规划，按季进行自我考评。
三是风险信息采集与沟通机制。明确风险管理相关信息的收集、处理和传递程序、有效使用，落实责任制，确保信息及时沟通，促进风险管理机制的有效运行。由县局风险管理办公室牵头，建立起风险管理过程中的信息收集、反馈通道，规范各类表格、书证的格式和内容。
02建立科学合理的实施方案，建立执法风险管理的计划保障
一是选择代表性的试验点。该局选择了两个管理纳税人种类齐全、执法业务形式丰富的基层管理分局进行了试点。这就保证绝大多数基层税收执法行为都被纳入到风险考量的范围之内，使得试点的全面性、代表性有了保证。
二是加大风险信息收集力度。县局风险管理办公室通过税收数据管理平台、重大案件审理、执法检查、执法监察、内部审计、执法预警等渠道，获得内部执法风险信息。通过行风热线、行风评议、12366热线、来信来访、复议诉讼、协查、司法协助、审计通报、网络媒体等渠道，获得外部信息。将征管类风险信息、救济类风险信息、司法类风险信息列为重点。这保证了风险信息的全面、完整，既为执法风险历史表现系数的确定收集了数据，又可以有力地支撑、验证风险管理的科学性。
三是不断修正完善风险管理框架体系。在试点过程中，通过对验证评分体系，进行信息交换反馈、风险方法库的建立和风险应对方案制定评审等工作，不断修正完善风险管理各环节的规定、制度、流程和方法，推动了该管理体系的完善和健全。目前，全局已对208种税收执法行为进行风险评级。已经下发《风险应对清单》5类，制定应对方案5种，编制完成风险管理规划，发布风险应对指南4个。
03实施税收执法风险管理的几点体会
一是执法风险显性化。通过一系列工具和方法的运用，通过对风险动因的分析，对税收执法风险的认识从表面现象发展到深层次、潜在因素。通过识别根本原因或主要原因，使得税收执法风险显性化、特征化，提高干部的风险意识和风险识别能力，能够更直观、更科学的认识风险，衡量风险，进而科学应对风险。
二是内控机制体系化。税收执法风险管理是国税机关内控机制建设的重要组成部分，是税收内控管理的的重要内容。建立了严密完整的机制，实现宏观与微观结合、外控与内控结合、层级与流程结合、人员和事项结合，触发启动自我完善。同时，税收执法风险管理、纳税遵从风险管理和廉政风险管理形成了一个完整的税务机关内控体系，将权力行使的职、权、利统一监管，形成围绕权力运用的无缝监控体系，有利于提高税务机关的内部控制水平，推动国税目标的达成。
三是有利于纳税遵从度提升。税收执法风险管理推动规范执法，严格程序制约，将更有利于保护纳税人合法权益，有助于从源头上防止和减少税收违法行为，促进税收管理的法治化和规范化，减少征纳矛盾，提高纳税人满意度，促使纳税遵从度的稳步提升。
四是能推进干部队伍建设。税收执法风险管理制度化、流程化、规范化、系统化应对税收执法风险，减少政策执行偏差和税收执法的随意性，减少执法人员不作为、乱作为，提升税收执法水平和质量，切实维护税务干部的切身利益，最终降低税务干部的执法风险，有利于税务机关打造一支规范、高效、文明、廉洁的执法队伍。
四是能推进干部队伍建设。税收执法风险管理制度化、流程化、规范化、系统化应对税收执法风险，减少政策执行偏差和税收执法的随意性，减少执法人员不作为、乱作为，提升税收执法水平和质量，切实维护税务干部的切身利益，最终降低税务干部的执法风险，有利于税务机关打造一支规范、高效、文明、廉洁的执法队伍。
税收执法风险管理是一个系统工程，需要全系统上下联动、部门互动、共同推进。要增强职能部门工作的统筹性，形成合力，加强对税收执法风险管理工作的督导检查、协调沟通，逐步发展为过程标准化、操作规程化、定量和定性结合的管理活动，最终形成以事前、事中监控为重点的执法风险管理机制，促进整体税收执法水平的提高，为构建社会主义和谐社会起到有力的支撑和保障作用。 |
