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有很多下游企业诉上游税务机关《已证实虚开通知单》的案例，但都被法院不受理或裁定驳回起诉，理由是认为《已证实虚开通知单》不可诉。法院裁定的理由是：《已证实虚开通知单》属于内部行政行为，并不直接送达下游纳税人，对其权利、义务并不产生直接的影响;对于下游税务机关而言，《已证实虚开通知单》只是立案线索，还需要经过调查后针对下游纳税人作出最终处理决定。
对于上述观点和理由，我都认可。但还需要指出，内部行政行为并非绝对不可诉。内部行政行为可诉的核心条件有二：一是具有处分性，即对相对人的权利、义务作出了处分;二是外部化，即内部行政行为被直接付诸实施。
实务中，几乎不会出现《已证实虚开通知单》被直接付诸实施的情况，下游税务机关会进行调查并针对下游纳税人作出《税务处理决定书》。但是，下游纳税人往往选择在下游税务机关作出《税务处理决定书》之前针对《已证实虚开通知单》发动复议、诉讼程序，所以有意无意地忽视了外部化的问题。
然而更容易被忽视的是第一点。《已证实虚开通知单》是在《税务处理决定书》作出之后，上游税务机关通知下游税务机关的内部文书，在本质上应属于事实通知，即仅仅是通知下游税务机关一个事实——我已经认定这些发票是虚开发票了，请你们依法对下游纳税人进行调查处理——显然不具有对下游纳税人权利、义务的处分性。真正具有处分性内容的是《税务处理决定书》，这一点很容易被下游纳税人忽视，因而导致其复议、诉讼对象选择出现错误。
造成这一问题的原因，除了纳税人对行政诉讼法律缺乏深入了解之外，更主要的是税务机关在进行调查处理过程中没有通知下游纳税人参与并表达意见。在下游纳税人不知情的情况下，上游税务机关片面认定上游纳税人开具的发票是虚开发票，等到下游税务机关找上门来的时候，“生米已经做成熟饭”。这不能不让下游纳税人有一种被“暗算”的感觉，于是恐惧和愤怒一起涌上心头……
原创：张铁柱 律师 18642697966 微信：drunkman
业务领域： 税务、行政、房地产
纳税人如何规避虚开的增值税专用发票涉税风险
纳税人如果取得虚开的增值税专用发票，根据国税发[2000]187号文《关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》的规定："购货方与销售方存在真实的交易，销售方使用的是其所在省(自治区、直辖市和计划单列市)的专用发票，专用发票注明的销售方名称、印章、货物数量、金额及税额等全部内容与实际相符，且没有证据表明购货方知道销售方提供的专用发票是以非法手段获得的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处。但应按有关规定不予抵扣进项税款或者不予出口退税;购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出口退税，应依法追缴"。因此，纳税人即使是善意取得虚开的增值税专用发票，也要补缴有关税款。销售货物要依照法定的税率计算增值税，而取得的进项税金却不能抵扣，其负担是相当沉重的，造成的损失是巨大的。
例如：2010年5月份，某公司利用一般纳税人资格，先后向全国5个省份41户企业虚开增值税专用发票。案件发生后，各地税务机关立即开始向受票方纳税人追缴有关税款。其中绝大部分售票方企业都是有真实的货物购进、有真实的付款、取得的发票也是真票，属于税法上规定的善意取得虚开发票。但是货物的所有权是小煤窑，而开票企业是其它公司。纳税人在购买煤炭的过程中，主要是通过双方的业务员进行交涉，销售方只要給煤、给票，购买方就给货款，对方业务员要求现金支付，他们就给现金。购买方的业务员不知道货物真正属于哪个企业，也不知道对方业务员将货款最终给了哪家企业。
由于意外取得虚开增值税专用发票，致使带来不必要的经济损失，纳税人深感无奈。众多纳税人认为，他们是被动接受发票，对虚开的增值税专用发票又缺乏鉴别能力和技术手段，因此一旦取得虚开的增值税专用发票，也就只好自认倒霉。
纳税人对取得虚开发票的无奈是有一定道理的，毕竟作为受票方在取得发票的过程中处于不利的地位，受票方很难核查发票的真伪和来源，对货物的真正所有权也难以核定，对支付货款的最终去向也不便追查。如果对方是虚开发票，对一些问题更是讳莫如深，一般不会提供有关真实情况的。所有这些都是纳税人在防范取得虚开增值税专用发票过程中的不利因素。但是，纳税人如果能够积极主动、有所作为，采取一些有效的防范措施，还是可以尽量减少其中相应的风险：
1、要提高防范意识，尽力防止取得虚开发票。
一些纳税人在购买货物时，掉以轻心，认为只要对方给货、给票，我就付款，拿着专用发票回去就可以抵扣税款，这样就算是达到了自己的目的。不关心货物来源、不关心发票来源、不关心货款的去向，这是对国家、对自己都不负责任的态度。思想上的麻痹，很可能给虚开发票提供可乘之机。一旦取得虚开发票，受损失的当然是自己。因此，纳税人在购进货物时，一定要提高防范意识，从思想上要重视虚开发票问题，积极主动地采取一些必要措施，有意识地审查取得发票的性质。
2、对供货单位应当做必要的考察。
主要是要考察供货单位的经营范围、经营规模、生产能力、企业资质、货物的所有权等，对供货企业要有一个总体的评价，一旦发现供货企业提供的货物有异常情况，就应当引起警惕，有必要进行进一步的追查，要求供货企业提供有关的证明材料，对有重大疑点的货物，尽量不要购进。例如：通过考察发现，企业本身就是小规模纳税人的资格，而该企业却能够提供增值税专用发票;或者企业提供的货物不属于其经营范围之内;或者是供货的数量远远超出其生产经营能力，这些都属于异常情况，有必要进一步调查落实。
一些纳税人在购进货物时，往往都是通过双方的业务员进行单线联系，缺乏对供货方进行必要的考察，不了解供货方企业的实际情况，很容易给虚开发票提供可乘之机。
3、要尽量通过银行账户划拨货款。
一些纳税人在购进货物时，经常使用现金进行交易，一手交钱、一手交货。这种付款方式有可能会造成开票是A企业，而实际收款却是B企业，即使是虚开发票也很难发现。因此，纳税人在购进货物时，要尽量通过银行账户将货款划拨到供货企业的银行账户内，在这个过程中，纳税人可以再次对购进业务进行监督、审查，如果对方提供的银行账户与发票上注明的信息不符，就应当引起警惕，暂缓付款，先做进一步的审查。
4、要求开票方提供有关资料，将相关信息进行比对，落实其中内容的一致性和合法性。
这个过程中，纳税人要把供货企业的税务登记证、一般纳税人的申请认定表、发票领购簿、开具的发票、出库单、提供的收款银行账户、入库的账簿、凭证等资料，综合起来进行比对，查看其中的企业名称是否一致、手续是否齐全、审批是否合法、是否是本单位领购的发票、是否是本单位购进或生产的货物等。
5、对有疑点的发票，要及时向税务机关求助查证。
纳税人如果对取得的发票存在疑点，应当暂缓抵扣有关进项税金，首先要通过自己的调查，落实发票的性质;而对有些问题，鉴于纳税人缺乏相应的技术和手段，无法进行深层次的调查，此时，纳税人可以及时向主管税务机关求助、查证，税务机关可以利用金税工程系统中的协查系统，向供货方企业所在地的税务机关发送协查函，请对方税务机关进行调查，落实发票的性质、来源和业务的真实性。
需要特别注意的是：对存在疑点的发票，一定要暂缓付款和暂缓申报抵扣其中的进项税金，待查证落实后再作处理。尤其是对大额购进货物，或者是长期供货的单位，更应当作重点审查，因为对大额购进货物如果不做审查，一旦出现虚开发票问题，将会造成很大的损失;而对长期供货的单位如果不作审查，一旦出现虚开发票问题，很可能会逐渐累积成重大问题。
总之，纳税人只要能够在思想上对虚开发票提高防范意识，在具体购进货物的过程中，不怕麻烦，多做一些细致的工作，是完全可以杜绝取得虚开发票、规避取得虚开增值税专用发票的风险，减少不必要的经济损失。
来源：中国税务报 彭保红 何云红 2011.6 |
