2015年12月17日，中国签署了《金融账户涉税信息自动交换之多边政府间协议》(“《多边自动情报交换协议》”, Multilateral CompetentAuthority Agreement on Automatic Exchange of Financial Account Information)[1]。截至2015年12月21日，共有78个国家已经签署该协议[2]。另外，截至2015年12月11日，已经有97个国家和地区承诺执行多边自动情报交换(即未签署《多边自动情报交换协议》的只有19个国家)[3]。笔者在5年前，开始意识到税务信息的多边自动情报交换是大势所趋，且改变了国际税法近百年建立的规则。但没有想到，中国这么快就签署了《多边自动情报交换协议》。
相关解读——国家税务总局就《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法（征求意见稿）》公开征求意见
1、意味着什么?
目前，世界上有大约3000多个避免双重征税的协定，其绝大多数都包括情报交换条款。但是，它们没有赋予税务机关实际征管能力的“利齿”—这些情报交换是依申请进行的(非自动)，并且需要提供涉税的证明材料；因此在实践中，其作用非常有限。
但是，中国最近签署的《多边自动情报交换协议》将会是主动进行的、无需提供具体涉税理由的情报交换。这是国际税务历史上的一次变革，是在G20推动、OECD主导下建立起来的新的国际税务秩序。其将赋予参与国家的税务机关与跨境逃避税斗争以“利齿”。“打蛇要打七寸”，金融机构就是国际税务情报交换中的“七寸”。这是OECD借鉴了美国境外账户法案(FATCA)从金融机构抓起的智慧。
2017年9月，中国个人及其控制的公司在下列56个国家和地区开设的银行账户信息(截至到2016年底的信息)将会主动呈报于中国税务机关(重点国家和地区用中文标出):
Anguilla, Argentina, Barbados (巴巴多斯), Belgium (比利时), Bermuda (百慕大), British Virgin Islands (英属维尔京群岛), Bulgaria, Cayman Islands (开曼群岛), Colombia, Croatia, Curaçao, Cyprus (塞浦路斯), Czech Republic, Denmark, Dominica, Estonia, Faroe Islands, Finland, France, Germany, Gibraltar, Greece, Greenland, Guernsey (根西), Hungary, Iceland, India, Ireland, Isle of Man (马恩岛) , Italy (意大利), Jersey (泽西), Korea, Latvia, Liechtenstein (列支敦士登), Lithuania, Luxembourg (卢森堡), Malta (马耳他), Mauritius (毛里求斯), Mexico, Montserrat, Netherlands (荷兰), Niue, Norway, Poland, Portugal, Romania, San Marino (圣马力诺), Seychelles (塞舌尔), Slovak Republic, Slovenia, South Africa, Spain, Sweden, Trinidad and Tobago, Turks and Caicos Islands, United Kingdom (英国)
2018年9月，中国个人及其控制的公司在下列40个国家和地区开设的银行账户信息(截至到2017年底的信息)将会主动呈报于中国税务机关(重点国家和地区用中文标出):
Albania, Andorra, Antigua and Barbuda, Aruba, Australia (澳大利亚), Austria, The Bahamas (巴哈马), Belize, Brazil, Brunei Darussalam, Canada (加拿大), Chile, Cook Islands (库克群岛), Costa Rica, Ghana, Grenada, Hong Kong (香港地区), Indonesia (印度尼西亚), Israel, Japan (日本), Kuwait, Marshall Islands, Macao (澳门), Malaysia (马来西亚), Monaco (摩纳哥), New Zealand (新西兰), Panama, Qatar, Russia, Saint Kitts and Nevis (圣基茨与尼维斯), Samoa (萨摩亚), Saint Lucia, Saint Vincent and the Grenadines, Saudi Arabia, Singapore (新加坡), Sint Maarten, Switzerland (瑞士), Turkey, United Arab Emirates (阿联酋), Uruguay
与美国的情报交换，为中美已经原则性签署的FATCA (美国境外账户法案) 协议所涵盖。
2、那些信息需要交换？
OECD发布的统一报告标准 (CommonReporting Standard)用300多页的篇幅规定了那些信息需要交换、如何交换以及相关的尽职调查等。
简言之，对中国个人来讲，下列信息需要交换：
姓名, 地址,（出生日期和地点可以交换但不是必须）
税务居民所在地
账号
税务登记号码 (TIN)
年末账户余额和价值
利息, 股息
买卖金融资产的收益
账户所在的金融机构的名称
对于公司账户，需要看公司是积极类型所得公司还是消极所得公司。如果公司是消极所得类型的公司(投资所得占50%以上)，需要将控制人作为情报交换的对象。而对于控制人，则要根据金融行动特别工作组(FinancialAction Task Force, FATF)的关于反洗钱的行动建议来判定。
相关政策——《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》
3、情报交换有无门槛、漏洞?
对于已有的个人账户，没有门槛；即无论金额多少，均在情报交换的范围。对于已有的公司客户，金额在25万美元以下的可以不在情报交换的范围之内。对于新开设的个人或者公司账户，无论金额大小均需进行情报交换。
多边自动情报交换是国际社会与跨境逃避税斗争而编织的巨网。如此巨网，有漏洞在所难免。而利用这些漏洞是一个风险很大的行为。比如，纳税人可以选择将资金转移到没有进行情报交换的国家和地区，但是，该大网实际上就是一个国际秩序。一旦将资金转再次回到情报交换涵盖国家的金融机构，将非常困难——此时，体系内的金融机构将会进行非常严格的反洗钱调查。而负责制定国际反洗钱标准的FATF，已在2012年建议将逃避税(tax offences)作为反洗钱的前提。其后，许多国家和地区包括瑞士、香港、新加坡等都颁布了规定对FATF的建议进行落实。
4、税务居民身份?
在金融机构决定情报交换的具体国家时，个人税务居民身份所在地至关重要。因为税务居民身份所在地将决定税务情报向哪个国家的税务机关提供。如果一个人被认为是中国的税务居民，其在境外开设的账户信息，无论是在香港、新加坡、英国、澳大利亚、瑞士等国家和地区开设，均需向中国税务机关提供。
然而，中国个人的税务居民身份，又是一个复杂的技术问题。根据《中华人民共和国个人所得税法》，所有因户籍、家庭、经济利益关系而在中国境内习惯性居住的个人均被视同中国税务居民。基于此，所有持有中国护照的个人均有可能被视为中国税务居民（尽管户籍与护照并非一一对应)。根据中国签署的税收协定，当中国个人同时为两个或者两个以上国家的税务居民时，则要借助复杂的税务居民分配规则(Tie-breaker rule)来判定个人最终的税务居民身份所在地归属。
本文不去探讨这些细致的技术问题。但可以得出的一个初步结论是，所有持有中国护照的个人在境外开设的账户信息都有可能被情报交换所涵盖、而主动提交到中国税务机关。
5、未申报境外收入的法律后果
对于中国税务居民全球所得进行征税，这是中国个人所得税法一直以来的一个非常明确的原则。因此，认为中国税务机关现在才开始对中国税务居民的全球所得进行征税是错误的。中国个人的境外所得未在中国进行纳税申报更多是一个实践中税收征管能力的问题。在多边税务情报交换之前，中国税务机关由于难以获得中国个人的境外信息而无法对其进行追缴。
多边税务情报交换将使中国税务机关自动获得与中国个人的境外账户信息。对境外所得未进行申报的中国个人可能面临如下行政责任和刑事责任：
行政责任。如果中国税务居民境外的所得没有向中国税务机关申报、因而未在中国纳税，根据目前税收征管法的规定，这叫“偷税”，须就未申报金额缴纳百分之五十以上五倍以下的罚款，且须就未申报金额每年缴纳大约18%的滞纳金。而且，这些责任没有追诉期限制，即税务机关任何时候都可以追缴。税收征管法目前正在修改，对行政处罚和滞纳金的金额等可能会做出不同规定，但不大可能取消。
刑事责任。根据刑法修正案七，纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，将构成逃避缴纳税款罪。尽管有“经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任”的规定，其适用也是有条件的。
6、境外财富架构筹划，一个新命题
与俄罗斯高净值人士相比，中国高净值人士个人境外财富架构筹划还处于一个非常初级的阶段。很多时候，中国高净值人士个人境外财富架构筹划是一个伪命题。这是因为很多中国高净值人士还依赖于离岸××(公司、信托、基金等等)的保密性而认为没有必要开始个人境外财富架构的筹划，或者简化为一个“我在境外的资产是设立信托好呢，还是基金(Foundation)好呢?”的问题。
由于多边自动情报交换，拥有海外资产的高净值人士将不得不考虑其税务遵从的问题。高净值人士税务筹划的核心是税务居民身份的筹划。除非一个国家采取对公民进行征税(如美国)，个人持有的护照只是在判定税务居民身份时的一个考虑因素。在很多情况下，更重要的因素是纳税人实际居住的地点和居住时间。换言之，是“枕头”而不是“帽子”在判定纳税人的居民身份时更加重要。如果一个持有Saint Kitts and Nevis (圣基茨与尼维斯)的护照，恐怕没有金融机构认可其是该国的税务居民。
税务领域的多边自动情报交换已经冲破传统的离岸生态。个人财富将会在阳光下进行重组，也会带来个人境外财富架构筹划的契机。
7、政府下一步需要做什么准备？
将OECD报告标准和尽职调查规则纳入中国国内法。多边自动情报交换的核心是OECD制定的统一报告标准 (CommonReporting Standard)。《多边自动情报交换协议》要求中国在签署协议时或者签署协议后，有必要的国内法律来实施统一报告标准，包括要求金融机构提供账户信息的规定等。除了在修订中的税收征管法中体现这些基本要求和内容之外，中国还需要制定详细的规则来落实统一报告标准。虽然很多人对统一报告标准还不熟悉，但是我完全相信中国制定规则的“中国速度”—中国已经签署《多边自动情报交换协议》，不执行的可能性基本为零。
中国有可能推出税务主动申报制度(voluntary taxdisclosure)。
是否推出税务主动申报制度是多边自动情报交换必然带来的问题。中国可以面临两种政策选择：
1)不推出税务主动申报制度，等待2017年9月和2018年9月收到海量境外账户信息后一起与未申报境外收入的纳税人“秋后算账”- 行政处罚、刑事起诉等。但是，该模式成本很高：税务机关需要花费大量行政资源分析数据，更不利于一个良好的纳税人遵从体制的建立。另外，这些境外账户以及境外未申报收入更多是一个世界性的历史问题，绝不仅仅是中国的问题。
2)在税收征管法中以法定的形式规定主动申报制度，或者专文规定一次性(仅在特定时间段实施)的税务主动申报制度以解决境外未申报收入的历史问题。OECD经过十几年的研究，总结道“税务主动申报制度是广泛意义上的税务遵从策略的有机组成部分- 应被税务机关和政府作为鼓励纳税人履行其职责的多种遵从方案的一部分”[4]。最近几年，更引人关注的是为解决境外未申报收入的历史遗留问题而进行的一次性短期税务主动申报，比如，英国、澳大利亚、意大利、德国、俄罗斯等国家实施的。最近的是韩国实施的短期税务主动申报(申报期间为2015年10月1日到2016年3月31日)。无论是常态性的还是一次性的税务主动申报制度，其共同特点是国家立法机关承诺免除纳税人与境外未申报收入相关的刑事处罚，因此纳税人无后顾之忧。这在中国有强烈的现实意义—刑法修正案七不予追究刑事责任的适用是不够清楚的。
IT和行政支持。需要落实信息的传递形式、与政府系统的接入和加密等问题。
制定信息保密和数据保护的法律规定，确保金融机构和税务机关都有明确的保密措施指引。
[1]http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1994649/content.html
[2]http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/international-framework-for-the-crs/
[3]http://www.oecd.org/tax/transparency/AEOI-commitments.pdf
[4] http://www.oecd.org/ctp/exchange-of-tax-information/Voluntary-Disclosure-Programmes-2015.pdf |
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