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当前相关文件存在“临时取得收入”概念模糊等问题，不能有效应对实际业务中的各种情况。“同城通办”服务范围的扩大将带来新的征管难题，若征管系统数据不能有效管控各地个人分批代开、多人为购方代开，执法风险将嫁接到基层一线税务人员身上。
代开发票，指由税务机关根据收款方的申请，代为向付款方开具发票的行为。在“大众创业、万众创新”的热潮中，加上营改增的业务需要，国税机关代开增值税普通发票（以下简称普票）的数量急剧增加，执法风险伴随而生。
普票代开管理存在问题
一是代开发票起征点引争议。当前多地区税务机关界定个人代开普票按次（超500元）起征。但政策规定纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，2020年12月31日前月销售额不超过3万元的小规模纳税人免征增值税。故代开金额在500元～3万元的其他个人认为其应视同小规模纳税人享受按月3万元起征。
二是“临时”定义解读难。《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函〔2004〕1024号）规定“临时取得收入，需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。”实际业务中，临时收入是按次、月、季未明确，税务机关难以精确界定，容易被纳税人辩驳；要求非临时性收入者如每月有开票需求的车房出租者、保洁员登记为个体户，自行领票申报也不切实际。
三是少数纳税人多方式避缴税款。纳税人业务是否真实，仅依赖于申请代开人的诚信与税法遵从度。如建筑公司伪造业务，收集多人身份证代开沙土普票，便能虚增成本避缴税款。个人频繁代开培训等费用报销，既虚增企业成本又逃避员工个人所得税，企业员工“双赢”局面的实现，是以大量税款流失为代价的。
普票代开管理问题主要成因
一是政策依据不够明确。当前相关文件存在“临时取得收入”概念模糊等问题，不能有效应对实际业务中的各种情况。政策文件未能与时俱进，基层税务机关没有强有力的政策制约有意逃缴税款行为，只能依章限制确有代开需求的纳税人。
二是系统监控有待改进。“同城通办”服务范围的扩大将带来新的征管难题。若征管系统数据不能有效管控各地个人分批代开、多人为购方代开，执法风险将嫁接到基层一线税务人员身上。
三是风险疑点难以排查。敢钻政策漏洞的纳税人拆分业务多次代开，或收集多人身份证委托代开，使开票金额在起征点以下，以达到免税代开的目的。无法拒绝开票的办税服务厅便处于服务与执法的两难境地。
加强普票代开管理的建议
为降低代开发票的执法风险，提高征管质量，笔者提出几点加强风险管控的建议。
明确政策法规。建议上级机关及时收集规范不清、理解不明的政策问题，通过反列举、细描述的政策补充，完善事前、事中和事后管理。明确“临时取得收入”和责令办理税务登记的判定标准，使政策更清晰，流程更规范，让基层税务工作人员有法可依，有章可循。
增设系统监控。金税三期系统实现了税收数据共享的功能，但目前对累计开票金额、次数和登记个体户情况并无监控。建议加强国地税合作，优化系统监控程序，即时交换“同城通办”、国地税征管数据，实时预警代开数据，从源头上规避代开风险。
构建风控模型。针对部分公司通过个人代开发票虚增成本、逃缴个人所得税的现象，建议构建代开发票风险管控模型，对开票频率较高和经常性采用大额代开发票列支成本的企业进行双重监控。根据风险预警提醒，对开票金额异常的纳税人开展跟踪调查，对经常性使用大额代开发票列支成本的企业开展评估，实现源头管控。
增加审核条件。当前一些人钻精简审批资料的空子逃税。建议增加必要的审核条件，查验申请金额过大者的合同，严格把关证明材料。对不合乎规定的不予受理；对缺漏资料、资料不清晰的要求其补充完整，从根源上减少逃税行为。
定期开展自查。基层税务机关应定期开展普票代开专项自查工作，排查可能存在的执法风险，做到“自查在先、发现在先、整改在先”。
（作者单位：厦门市火炬高新区国税局） |
