税务机关以债权人身份申请企业破产可行吗？
来源：中国税务报 作者：商海燕 人气： 发布时间：2022-08-08
摘要：近日，浙江省温州市、台州市相关人民法院收到了温州市国税局、台州市地税局递交的企业破产清算相关资料。法院在核实相关申请资料之后，对破产案件予以立案。这是浙江省税务系...
近日，浙江省温州市、台州市相关人民法院收到了温州市国税局、台州市地税局递交的企业破产清算相关资料。法院在核实相关申请资料之后，对破产案件予以立案。这是浙江省税务系统首次以债权人的名义，主动向法院提起对死欠企业破产清算的案例。该案例刊发后，引起税务系统、司法系统各界热烈讨论，笔者听到两种声音：赞成、或反对，各方的不同论断值得我们思索。
作为赞成者，温州市国税局政策法规处副处长李耿表示温州市国税局主动向法院提起企业破产清算申请的做法，不仅掌握了清理欠税的主动权，同时保障了其他债权人的合法利益，有效缓解了税务机关与其他债权人之间的矛盾，加速部分‘僵尸企业’的出清，有利于为新兴动能腾出发展空间
《企业破产法》第82条将税收债权作为破产债权的一种进行分配，明确了税收的债权特性。《税收征管法》第50条有关税务机关行使代位权和撤销权的规定，直接移用了《合同法》有关代位权的规定。从立法精神来看，可以理解为其明确了税务机关能够参与民商事法律关系中的债权、债务关系的资格。但税务机关是否可以作为债权人主动提起破产清算申请，有待司法机关的解释和支持。为此，温州市国税局与当地法院多次沟通协调，经过深入商讨论证，明确了税务机关具备作为债权人申请破产清算的资格。目前，该局通过系统指标筛选和实地调查确定了首批5户申请破产清算企业，其中永嘉县3户，鹿城区2户，当地法院均予以立案。
作为反对者， 税官郑大世提出：在我国，税收债权被认为具有优先性，而不是一般债权。如果税收债权享有一般债权所有的权利，然而在承担义务时（即清算偿还时），却不能对等的承担义务，反而优先受偿，很明显显失公平。税务机关并非通常意义上破产法的债权人，本身无法真正参与到企业和解与重整当中，让一个受限的债权人（税务局）完全享有一般债权人的权利，未免不切合实际，更是对企业的不利。还有从法律规定来说，税务机关也无权进行破产申请。征管法实施细则通过法条形式赋予了税务机关参加清算的权利，而并没有赋予税务机关申请企业破产的权利。对于行政机关来说，法无授权即禁止，因此，毫无疑问，税务机关没有权利对企业进行破产清算的申请。
他认为，从实务上讲，税务机关进行破产申请不能为国家带来任何好处，只会增加更多繁杂的手续，与行政效率原则相违背。税务机关进行破产申请会给企业造成巨大损害，税务机关进行破产申请不能降低执法人员风险。 “清理僵尸企业”不是税务机关进行破产申请的理由。无论是从法理上，行政法规规定上，还是从实际作用上来说，毫无疑问的，税务机关都无权也没必要对企业进行破产申请，而现阶段，之所以会有所谓的税务机关借“清理僵尸企业”之名，进行企业破产申请，其实质，不过是一场政治的作秀，是为了降低自身风险，将刀砍向本以岌岌可危的企业的一种不负责任的手段而已。
笔者认为，两种观点尽管大相径庭，但都有可取之处。把破产申请作为清理欠税的一种手段，作为立法空白的一种探索，作为创新征管的一种尝试，在一定条件下，未尝不可。
首先立法上需要完善。《破产法》对于“债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请”的笼统规定，从法律授权的角度上讲，是否可以视为授权税务机关作为债权人进行破产清算申请，也是导致争议不休的一大原因。税务机关破产申请权应通过立法加以完善，主要是《税收征管法》，除了应列举的代位权与撤销权等民法权利外，应增加破产申请权、重整权、和解权等，增加兜底条款，对税收债权征管法没有明文规定的，可以适用民法规定，使税收债权在形成债权后享有和民法债权同等的权利。又如《民法通则》中对涉及税收债权与普通债权法律冲突的解决途径，对行政债权到民事债权的性质转换和法律适用，至今还是一个空白。立法的滞后使各部门法之间出现矛盾冲突不可避免，只有不断加强立法，明确税收债权民事化，才能真正从法理上解决法律适用问题。
其次程序上需要规范。税收债权要享有民事债权破产申请同等的权利，必须要有形式要件的规范，也就是税收债权固定化。如何将行政征收形成的债权固定化，确认债权的形成，是和普通民事债权享有平等权利的前提。税收债权固定化，就需要有法律文书和法律程序来确认债权，比如形式上需要税务处理决定书等生效法律文书，程序上需要经复议诉讼或当事人放弃救济的权利；又如经人民法院裁判文书确认的税收债权，使得债权不仅仅代表行政机关的一方强制征收意思表示，也包含了民事债权中的双方意思自治或者是法律效力，使得债权构成符合民事债权的构成要件，同时也享有民事债权平等的破产申请权。
还有操作上需要跟进。一方面重点培训具体执法人员，真如郑大世所说多数税务执法人员根本不了解破产法，以现阶段基层执法人员的水平，必须会让许多执法人员遇到更加未知的执法风险。这就需要我们执法人员，尤其是执行人员，认真学习贯彻《破产法》，认真理解法律条文，体会立法本意；另一方面破产企业的选择要慎之又慎，欠税企业不能一破了之，要重视企业的企业可能的未来经营良好前景。作为政府服务部门，如若企业一息尚存，当全力挽救，而不能一味以破产申请来消除自身执法风险。如何认定“僵尸企业”并加以清理，每个企业有其特殊性，不能一概而论；还有一方面，要加强司法衔接，作为各级法院，如何对税收债权加以认定，使破产申请得以受理，也需要和税务机关的不断沟通和衔接。相信假以时日，在健全的法律体系运作下，这项制度能得以顺利开展，从而真正保障税收债权，保障国家税收正常入库。 |
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