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裁判要点：
“行政允诺”的事项应为可以允诺的事项，行政允诺能否实现，取决于是否符合相关法律法规规定。
裁判文书：
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书(2020)最高法行申8721号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：镶黄旗德天御矿业投资有限公司，住所地内蒙古自治区镶黄旗新宝拉格镇第一居民区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：北京德天御投资管理有限责任公司，住所地北京市朝阳区**。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：内蒙古自治区镶黄旗人民政府，住所地内蒙古自治区镶黄旗新宝拉格镇。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：国家税务总局镶黄旗税务局，住所地内蒙古自治区镶黄旗新宝拉格镇。
再审申请人镶黄旗德天御矿业投资有限公司(以下简称镶黄旗德天御公司)、北京德天御投资管理有限责任公司(以下简称北京德天御公司)因诉内蒙古自治区镶黄旗人民政府(以下简称镶黄旗政府)、国家税务总局镶黄旗税务局(以下简称镶黄旗税务局)不履行行政允诺一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2019)内行终429号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
镶黄旗德天御公司、北京德天御公司向本院申请再审称：1.二审判决有意回避了本案的起因是镶黄旗政府违法提出税留当地，强行要求应在北京缴纳的税款在镶黄旗缴纳这一重要事实。2.再审申请人专门发函给当地税务机关要求确认按照15%的税率缴税的政策依据，并取得了书面允诺，但原审法院对这一关键证据均采取回避和不置可否的态度。3.二审判决有意遗漏镶黄旗税务局违法出具虚假证明这一重要事实。4.镶黄旗税务局2018年作出的《税务事项通知书》违反已作出的行政允诺，给再审申请人造成了巨大损失。5.被申请人应依法履行行政允诺的义务，保护再审申请人的信赖利益。6.二审判决没有对行政允诺行为的法律后果作出认定，反而要求再审申请人另循法律途径解决，没有法律依据。请求：撤销一、二审判决;判令被申请人依法履行已作出的行政允诺;一、二审诉讼费由被申请人承担。
本院认为：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”据此，再审申请人起诉所指向的“行政允诺”并非可以允诺的事项，其是否能够按照15%优惠税率申报缴纳企业所得税，取决于是否符合相关法律法规规定。如再审申请人认为被申请人的相关行为使其产生信赖利益并由此造成损失，可依法通过其他途径解决。
综上，再审申请人镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司的再审申请。
审判长 李智明
审判员 阎巍
审判员 仝蕾
二〇二一年三月三十一日
来源：力行财税
提示
2020年底，中国法学会财税法学研究会、首都经济贸易大学法学院、首都经济贸易大学财税法研究中心和德恒律师事务所经过层层筛选，从2019年12月21日～2020年12月20日期间各级法院公开的涉税司法案例中评出10个2020年度典型涉税司法审判案例，并分析了案例的意义所在。我们将在近期选择重要案例，进行选登。
某旗D矿业投资有限公司、北京D投资管理有限责任公司与某旗人民政府、某旗税务局行政允诺案
（2019）内行终429号二审行政判决书
案情
2016年11月，北京D投资管理有限责任公司向某旗税务局咨询新设立子公司的企业所得税税率及股权转让税率等，被告知新设立子公司可适用西部大开发企业所得税优惠政策的规定，可申请享受15%的优惠税率，子公司股权转让尚未发生，无法明确答复。
北京D投资管理有限责任公司于2016年11月30日设立某旗D公司，并将涉案股权转让给这家新公司，后者将部分涉案股权对外转让，按15%税率缴纳了企业所得税。
2018年12月，税务机关通知某旗D公司对涉案股权转让应按25%税率缴纳企业所得税，要求补缴企业所得税。
某旗D公司、北京D公司不服，请求判令某旗政府和税务局依法履行已作出的行政允诺，准予某旗D公司转让股权按15%优惠税率申报缴纳企业所得税。
经过一审和二审，法院认为，被告税务局的有关答复仅表述为“同意你单位根据西部大开发企业所得税优惠政策的规定，可申请享受15%的优惠税率”，并未明确承诺15%的西部大开发优惠税率。某旗D公司是否能按15%优惠税率申报缴纳企业所得税，取决于其是否符合税收征管法等相关法律法规的规定。故本案所指的行政允诺并非可以允诺的事项，上诉人的诉求缺乏合法性基础。
入选理由：
实践中，某些地方因行政允诺的合法性争议而导致处理税收法定、依法行政与相对人信赖利益保护之间关系的困境。本案将依法行政、税收法定原则置于信赖利益原则之前，对于行政允诺的合法性审查，以及地方政府各类优惠政策、财政补贴的正当性审查具有参考意义。本案悬而未决的一些问题，如行政相对人的损失如何解决、如何杜绝地方政府违法允诺等，还有待各方探讨。
附：(来自中国裁判文书网)
镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司与内蒙古自治区镶黄旗人民政府、国家税务总局镶黄旗税务局行政允诺二审行政判决书
内蒙古自治区高级人民法院行政判决书(2019)内行终429号
上诉人(原审原告) 镶黄旗德天御矿业投资有限公司。
法定代表人 赖晓东，该公司执行董事。
上诉人(原审原告) 北京德天御投资管理有限责任公司。
法定代表人 李雄斌，该公司执行董事。
二上诉人的共同委托代理人 许永东，福建拓维律师事务所律师。
二上诉人的共同委托代理人 檀泽鸿，福建拓维律师事务所律师。
被上诉人(原审被告) 内蒙古自治区镶黄旗人民政府。
法定代表人 好毕斯哈拉图，旗长。
出庭负责人 陈玉成，常务副旗长。
委托代理人 邢柳春，恒信长城律师事务所律师。
被上诉人(原审被告) 国家税务总局镶黄旗税务局。
法定代表人 史优生，局长。
委托代理人 黎尧，该局第二分局局长。
委托代理人 邢柳春，恒信长城律师事务所律师。
上诉人镶黄旗德天御矿业投资有限公司（以下简称镶黄旗德天御公司）、北京德天御投资管理有限责任公司（以下简称北京德天御公司）因诉被上诉人内蒙古自治区镶黄旗人民政府（以下简称镶黄旗政府）、国家税务总局镶黄旗税务局（以下简称镶黄旗税务局）不履行行政允诺一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人镶黄旗德天御公司、北京德天御公司的共同委托代理人许永东、檀泽鸿，被上诉人镶黄旗政府常务副旗长陈玉成作为行政机关负责人，被上诉人镶黄旗税务局的法定代表人史优生及委托代理人黎尧，二被上诉人的共同委托代理人邢柳春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，2016年11月28日，原告北京德天御公司向镶黄旗国家税务局发出《关于在镶黄旗新设企业征收企业所得税的咨询函》，咨询内容为：
1.新设之“镶黄旗德天御投资有限公司”企业所得税税率是多少？
2.基于函中所述之股权交易安排，“镶黄旗德天御投资有限公司”为该项交易应付之企业所得税税率？
3.除企业所得税外，“镶黄旗德天御投资有限公司”是否还应为该项股权交易承担其他税负？
4.相关的政策依据。
镶黄旗国家税务局向北京德天御公司作出《关于北京德天御公司企业所得税相关问题咨询的答复》，内容为：
对于问题1，根据《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第63号）第四条“企业所得税税率为25%”，你单位新设“镶黄旗德天御投资有限公司”法定企业所得税税率为25%。根据《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告[2012]12号）和《国家税务总局关于<西部地区鼓励类产业目录>有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告[2015]14号）的相关规定，同意你单位根据西部大开发企业所得税优惠政策的规定，可申请享受15%的优惠税率。
对于问题2，由于《咨询函》中所述股权交易行为尚未实际发生，交易具体操作及对价支付方式等相关细节尚无法得知，我局现在无法给于你单位明确答复。
对于问题3，同样，由于《咨询函》中所述股权交易行为尚未实际发生，该股权交易行为是否附带其他涉税事项现在尚无法得知，我局无法对该项问题给于你单位明确答复。
对于问题4，基于我单位现在可答复的问题，相关政策依据如下：
（1）《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第63号）
（2）《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告[2012]12号）；
（3）《国家税务总局关于<西部地区鼓励类产业目录>有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告[2015]14号）。
2016年11月30日，原告镶黄旗德天御公司成立，经营范围为：多金属矿、共生矿、伴生矿、开采销售。2017年1月12日，镶黄旗德天御公司按15%税率缴清交易项下的企业所得税4743万元。2017年6月，镶黄旗德天御公司向镶黄旗国家税务局提交《关于适用西部大开发税收政策的申请》（镶德天御字[2017]3号），称依据《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》，我公司属于《产业结构调整指导目录》2011年版第38项环境保护与资源节约综合利用，第25条鼓励推广共生、伴生矿产资源中有价元素的分离及综合利用技术且当年度主营业务收入在企业收入总额的70%以上，申请享受西部大开发所得税优惠政策。2017年6月12日，镶黄旗国家税务局准予受理镶黄旗德天御公司的上述申请。同日，镶黄旗德天御公司完成了享受西部大开发企业所得税优惠事项备案。2018年3月1日，镶黄旗国家税务局作出黄国税通[2018]2号税务事项通知书，通知镶黄旗德天御公司于2018年5月30日前携带相关资料至该局备案办理相关事项。2018年6月1日，镶黄旗国家税务局作出黄国税通[2018]4号税务事项通知书，通知镶黄旗德天御公司于2018年6月15日前对该公司2017年度企业所得税年度申报进行更正。上述二税务事项通知书于2018年7月5日送达镶黄旗德天御公司。后镶黄旗德天御公司对上述两份税务事项通知书申请复议，国家税务总局锡林郭勒盟税务局于2018年11月9日作出锡税复决字[2018]1号行政复议决定书，认为国家税务总局镶黄旗税务局做出的上述两份税务事项通知书的送达日期晚于该局对镶黄旗德天御公司所要求的最后备案日期和最后更正申报日期，违反法定程序，撤销了上述两份税务事项通知书。2018年6月1日，镶黄旗国家税务局作出黄国税通[2018]6号税务事项通知书，责令镶黄旗德天御公司于2018年6月15日前缴纳2017年1月1日至2017年12月31日的应缴纳税款31620000元。该税务事项通知书已送达。2018年12月7日，镶黄旗税务局作出镶税通[2018]11号税务事项通知书，通知镶黄旗德天御公司作废黄国税通[2018]2号、黄国税通[2018]4号、黄国税通[2018]6号三份税务事项通知书。并于同日向镶黄旗德天御公司送达。2018年12月7日，镶黄旗税务局作出镶税通[2018]12号税务事项通知书，通知镶黄旗德天御公司根据《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》（国家税务总局公告[2012]12号）第二条的规定将所留存备查资料于接到本通知书10日内报送至镶黄旗税务局进行审核。并于同日送达镶黄旗德天御公司。2018年12月24日，镶黄旗税务局作出黄税税通[2018]8607号税务事项通知书，通知镶黄旗德天御公司限其于2019年1月10日前缴纳该公司2017年1月1日至2017年12月31日应缴纳税款31620000元。同日送达镶黄旗德天御公司。
另查明，镶黄旗德天御公司于2018年6月22日向镶黄旗政府、镶黄旗国家税务局、锡林郭勒盟国家税务局邮寄《关于请求旗政府协调并确认镶黄旗德天御公司适用“西部大开发企业所得税优惠政策”的报告》，并同时将报告邮寄给镶黄旗政府好毕斯哈拉图旗长和陈玉成副旗长。2018年12月17日，镶黄旗德天御公司向镶黄旗税务局提出《关于镶黄旗德天御公司适用“西部大开发企业所得税优惠政策”的报告》，并抄送镶黄旗政府、国家税务总局锡林郭勒盟税务局。2019年1月7日，镶黄旗德天御公司向镶黄旗税务局提出《关于请求撤销“黄税税通[2018]8607号<;税务事项通知书>的报告》，并抄送镶黄旗政府、国家税务总局锡林郭勒盟税务局。
再查明，因机构改革和职能转变，内蒙古自治区××区税务局。镶黄旗税务局于2018年11月20日获得统一社会信用代码证书。
内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。本案的争议焦点是被告镶黄旗政府、镶黄旗税务局是否对原告北京德天御公司作出了“北京德天御公司在镶黄旗设立镶黄旗德天御公司，并由镶黄旗德天御公司转让股权给九公司或九公司指定的公司，对股权转让收入应缴纳的税款按照西部大开发企业所得税优惠税率15%征收”的行政允诺。原告提交的《镶黄旗国家税务局关于北京德天御公司企业所得税相关问题咨询的答复》仅表述为“同意你单位根据西部大开发企业所得税优惠政策的规定，可申请享受15%的优惠税率”，并未明确承诺镶黄旗德天御公司享受按15%的西部大开发优惠税率缴纳企业所得税。原告提交的两份会议记录为原告单方制作，不能作为认定本案事实的证据使用。综上，原告镶黄旗德天御公司、北京德天御公司提交的证据不能证明被告镶黄旗政府、镶黄旗税务局对二原告作出了上述行政允诺，二原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司的诉讼请求；一审案件受理费50元，由原告镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司负担。
上诉人镶黄旗德天御公司、北京德天御公司上诉称：
1.一审法院遗漏被上诉人镶黄旗政府提出“税留当地”要求,并多次召开协调会的重要事实,北京德天御公司基于协调会上镶黄旗政府的承诺,专门去函镶黄旗税务局咨询新设企业企业所得税适用税率相关问题,在镶黄旗税务局函复同意镶黄旗德天御公司可以减按15%税率征收企业所得税的前提下,北京德天御公司才设立了镶黄旗德天御公司,并进行了股权转让；
2.镶黄旗税务局向北京德天御公司出具的答复并不是所谓的“政策咨询解答”,而是在镶黄旗政府授意下作出的行政允诺行为,镶黄旗德天御公司按15%税率缴纳了企业所得税，镶黄旗税务局也向镶黄旗德天御公司出具了《税收完税证明》以及镶黄旗税务局确认镶黄旗德天御公司申请的企业所得税减免备案事项符合受理条件,准予受理等行为能够证实这一点，镶黄旗税务局超越职权向镶黄旗工商局出具两份证明也能证实这一点；
3.北京德天御公司设立镶黄旗德天御公司,并做到了“税留当地”,镶黄旗政府、镶黄旗税务局与二上诉人之间已经成立行政允诺法律关系，镶黄旗政府、镶黄旗税务局未履行因行政允诺所产生的法定职责,已构成行政不作为；
4.镶黄旗政府及镶黄旗税务局对涉案股权转让的前因后果是明知的,知道银泰公司在股权转让时仅持有探矿权,并未开始矿山经营活动,镶黄旗德天御公司系为达到“税留当地”的目的而新设的企业,主营业务收入在股权转让时根本无法达到营业收入的70%,在此情况下作出的答复和指导实际上是误导纳税人，北京德天御公司与镶黄旗德天御公司作为民营企业对税收政策并不十分了解，二上诉人向镶黄旗税务局发函咨询税率适用问题,已尽到纳税人基本的审慎义务,并对国家行政机关有基本信赖，即便上述行政允诺不符合法律规定,镶黄旗税务局也应为其违法的行政允诺行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任；
5.北京德天御公司作为银泰公司的实际控股股东,在多年经营中,投入了大量资金、技术，如由北京德天御公司直接在北京市完税,可以在税前弥补历年亏损,实际缴纳的所得税不会达到法定的25%。
请求：
1.撤销锡林郭勒盟中级人民法院作出的(2019)内25行初10号《行政判决书》;
2.判令被上诉人镶黄旗政府、镶黄旗税务局依法履行已作出的行政允诺,准予上诉人镶黄旗德天御公司转让股权按15%优惠税率申报缴纳企业所得税;
3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人镶黄旗政府、镶黄旗税务局承担。
被上诉人镶黄旗政府答辩称：
1.答辩人作为当地政府，对于应该将当地的税收资源留在当地，有权利也有义务依法提出要求，不允许其擅自流失，但税收是否应当征缴、如何征缴，是否享受优惠政策，是由税务机关依法办理的，答辩人既没有权利也不可能向任何人作出关于税收方面优惠减免政策的行政允诺；
2.北京德天御公司是根据其向镶黄旗税务局发出的《关于在镶黄旗新设企业征收企业所得税的咨询函》后开始申报纳税，与答辩人无关；
3.镶黄旗税务局要求镶黄旗德天御公司缴纳税款符合法律规定，上诉人以所谓行政允诺为由拖延缴纳税款的行为是一种严重的违法行为，损害了国家利益；
4.上诉人要求答辩人承担损失没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人镶黄旗税务局答辩称：
1.答辩人针对上诉人的咨询所作的答复仅表述为“同意你单位根据西部大开发企业所得税优惠政策的规定，可申请享受15%的优惠税率”，并未明确承诺其享受该优惠，该答复仅为针对纳税咨询的政策性解答，不是行政允诺；
2.答辩人要求镶黄旗德天御公司缴纳税款符合法律规定，上诉人以所谓行政允诺为由拖延缴纳税款的行为是一种严重的违法行为，损害了国家利益；
3.依法纳税是上诉人的法定义务，上诉人也并非是适用15%企业所得税的优惠主体，答辩人无权对法定的税收比例通过某种协议或允诺的方式进行优惠，否则是违法行政；
4.上诉人以其在北京纳税可享受减免的说法，无事实法律依据，其要求赔偿损失不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明，镶黄旗德天御公司是北京德天御公司于2016年11月30日设立的全资子公司，后北京德天御公司将涉案股权转让给镶黄旗德天御公司，镶黄旗德天御公司又将部分涉案股权予以转让。在涉案股权转让前，镶黄旗政府曾组织召开协调会与北京德天御公司就北京德天御公司持有的涉案股权转让交易所产生税费的“税留当地”事宜进行商谈，北京德天御公司为此设立了镶黄旗德天御公司。镶黄旗德天御公司在转让部分涉案股权后，于2017年1月12日按15%税率向镶黄旗税务局缴纳交易项下的企业所得税4743万元。其余基本事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”由此可知，镶黄旗德天御公司是否能够按照15%优惠税率申报缴纳企业所得税，取决于其是否符合相关法律法规规定。故上诉人原审起诉所指向的行政允诺并非可以允诺的事项，上诉人起诉请求判令镶黄旗政府和镶黄旗税务局依法履行准予镶黄旗德天御公司转让股权按15％优惠税率申报缴纳企业所得税的行政允诺及请求确认镶黄旗政府和镶黄旗税务局不履行该行政允诺违法的诉讼请求缺乏合法性基础。同时，结合镶黄旗税务局于2018年12月7日作出的镶税通[2018]12号税务事项通知书和2018年12月24日作出的黄税税通[2018]8607号税务事项通知书的实际情况看，该行政允诺也无法实际履行。
上诉人在起诉和上诉时提到，上诉人对行政机关有基本信赖，镶黄旗政府和镶黄旗税务局应当依法履行行政允诺的义务，保护上诉人对政府的信赖利益。对此本院认为，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益，不能将信赖利益原则置于依法行政之前。上诉人以保护信赖利益为由要求履行该允诺的诉讼请求亦不能成立。上诉人若认为基于对镶黄旗政府和镶黄旗税务局的行政允诺的信赖对其造成损失，可另循法律途径解决。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回诉讼请求的判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人镶黄旗德天御矿业投资有限公司、北京德天御投资管理有限责任公司公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 任慧卿
审判员 李庆
审判员 杨文辉
二〇二〇年四月二十七日
法官助理 王保保
书记员 关荇
2016年11月的解读——
税收返还的行政允诺有效吗？<孙彦民>
2000年4月16日，乐山市人民政府作出乐府函〔2000〕49号《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》，其中第三条规定：“1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。”但是原告新光硅业公司与被告高新区管委会没有签订过涉及相关税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。
2014年9月3日乐山市中级人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司对新光硅业公司的破产清算申请。同日，乐山市中级人民法院指定乐山市华威清算事务所有限公司担任新光硅业公司的破产管理人。后新光硅业公司破产管理人多次向高新区管委会发函要求其按照乐山市人民政府乐府函〔2000〕49号规定支付税收返还款2072.72万元未果，遂诉至法院，结果法院判决企业败诉。
深深太平洋底，深深伤心。奔着招商引资去的纳税人四不四有点唇亡齿寒的赶脚。
黑天鹅年年有，三观时时碎，次贷危机、9.11、泰坦尼克，还有……
不过政府作出的行政允诺不一定都是“黑天鹅”。
行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。
行政允诺的特点有许多，涉及本案的主要有：行为的单方性，类似于悬赏合同中的“悬赏”行为；行为的奖励性，就像本案中各地的招商引资优惠；行为内容和程序上的自由裁量性。
站在法律角度而言，行政允诺分为适法行政允诺、违法行政允诺和无效行政允诺。对于适法行政允诺，由于行政裁量权的普遍存在，一般无法对行政机关追究法律责任；对于违法行政允诺，当行政允诺所产生的信赖大于法律保护的利益时，可以要求行政允诺承担赔偿责任，反之行政机关只承担补偿责任；对于无效行政行为，行政机关原则上不承担法律责任，相对人只能就其损害获得一定补助。
本案法院的观点是，政府违反了《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文的规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
小易不太明白的是，依据征管法判决的依据在哪里？地方政府支出名义是财政返还或财政奖励，虽然与企业缴纳的税收或非税收入挂钩，扭曲了税法的严肃性，但毕竟不是直接的税收返还。桥归桥，路归路，收税归税局。
如果按法院的说法违反了法律的禁止性规定，那么该如何理解国发〔2015〕25号第三条的规定呢？
第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。”
法院的另一个观点是双方没有签订书面协议，而政府允诺是单方的，因此不用兑现。其实这一点还不如接着上条直接说违法来的更直接。
想得却不可得，你奈人生何！
法院判决
四川省乐山市中级人民法院行政判决书(2016)川11行终56号
（摘要）
上诉人（原审原告）：四川新光硅业科技有限责任公司，所在地乐山市市中区车子镇高新区，组织机构代码72085012-6。
被上诉人（原审被告）：乐山高新技术产业开发区管理委员会，所在地乐山高新区进港大道20号，组织机构代码00855789-0。
上诉人四川新光硅业科技有限责任公司（以下简称新光硅业公司）因诉被上诉人乐山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）税收行政允诺一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月14日、2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人新光硅业公司的委托代理人方睿，被上诉人高新区管委会的委托代理人刘志洪及袁加君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告新光硅业公司系取得企业法人营业执照的有限责任公司，2014年9月3日乐山市中级人民法院依法受理了四川川投能源股份有限公司对新光硅业公司的破产清算申请。同日，乐山市中级人民法院指定乐山市华威清算事务所有限公司担任新光硅业公司的破产管理人。后新光硅业公司破产管理人多次向高新区管委会发函要求其按照乐山市人民政府《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》规定支付税收返还款2072.72万元未果，遂诉至本院请求判如前所述。庭审中，原、被告认可乐山市人民政府应返还新光硅业公司的税款已返还完毕，原告主张的税收返还款2072.72万元是高新区管委会税收分成部分中应返还的税款。同时，原告在第二次庭审中将主张的税收返还款金额变更为2421.20万元。
另查明：2000年4月16日，乐山市人民政府作出乐府函〔2000〕49号《关于支持1000吨/年多晶硅项目建设有关问题的通知》，其中第三条规定：“1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。”本案中，原告新光硅业公司与被告高新区管委会没有签订过涉及相关税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。
再查明：2012年8月19日，国务院作出国函〔2012〕118号《关于同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》，同意乐山高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为乐山高新技术产业开发区，实行现行的国家高新技术产业开发区的政策。2014年12月24日，中共乐山市委机构编制委员会作出乐编发〔2014〕60号《关于印发乐山高新技术产业开发区管理委员会机构编制方案的通知》，与本案有关内容载明：1、乐山高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）为乐山市人民政府的派出机构；2、高新区管委会职责：①负责辖区内经济社会发展规划和区域性城市发展规划的编制，经批准后组织实施；②对固定资产投资项目进行审核或审批；③负责辖区内基础设施、公共设施的建设与管理；④负责辖区内财政管理，实施辖区内财政预算、决算、国有资产管理和财政监督工作；⑤负责招商引资、进出口贸易和国内外经济技术合作工作；⑥负责辖区内环境保护和安全生产监督管理工作；⑦负责辖区内农村经济发展工作；⑧负责辖区内教育、科技、文化、体育、卫生、计划生育等社会事务管理工作；⑨负责辖区内人力资源社会保障和机构编制管理工作；⑩负责市政府交办的其他事项。
法院观点：
本院认为，行政允诺是指，行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示。本案乐山市人民政府于2000年4月16日作出的49号文，发文的对象是市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），从内容上看是针对准备在高新区成立的年产1000吨以上多晶硅企业在技术、办事程序、税收返还等一系列优惠承诺，其实质是今后在高新区设立的年产1000吨以上的多晶硅企业，将由乐山市人民政府、市中区政府、市政府有关部门、峨眉半导体材料厂（所），在技术、办事程序、税收返还等方面给予优惠政策的行政允诺。
最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将行政允诺明确规定为一种可诉的行政行为。上诉人新光硅业公司是于2000年10月8日在高新区成立的年产1000吨以上的多晶硅生产企业，该允诺对新光硅业公司的权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，新光硅业公司可以向人民法院提起行政诉讼。
国务院国发（1991）1号《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》第三条规定，国务院授权国家科委负责审定各国家高新技术产业开发区的区域范围、面积，并进行归口管理和具体指导。原国家科委国科发明字061号《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。高新区管委会作为获得国务院批准和行政规章授权的乐山市高新技术产业开发区日常管理机关，具有对开发区范围内相关财政和税务事项进行管理的法定职权，其作为乐山市人民政府的职能部门，是本案适格被告。
行政允诺能够得到人民法院支持的前提是该行政允诺不违反法律的禁止性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条规定：各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。而49号文作出的时间是2000年4月16日，其中第三条规定，1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。本案也无证据证实乐山市人民政府作出以上先征后返的行政允诺前曾报经国务院审批，故49号文关于以先征后返的方式减免企业税收的行政允诺明显与《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了法律的禁止性规定。上诉人要求被上诉人按照49号文兑现允诺的主张，依法不应支持。
上诉人主张，49号文是乐山市人民政府与上诉人之间签订的合同，被上诉人应根据国务院国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条的规定，继续履行合同内容，支付全部返税款。本院认为，根据前述分析49号文系乐山市人民政府作出的单方允诺，而非双方协议。本案在案证据也不能证实上诉人与被上诉人之间曾签订过涉及税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。上诉人的该主张，依法不予支持。 |
