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装备制造业是为国民经济发展和国防建设提供技术装备的基础性产业，根据《中华人民共和国国家标准——国民经济行业分类》规定，装备制造业包括：通用设备制造业，专用设备制造业，电气机械及器材制造业，仪器仪表及文化办公用品制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，航空航天器制造，铁路运输设备制造，交通器材及其他交通运输设备制造。在税收政策方面，装备制造业企业与其他工业企业一样，主要是以缴纳增值税和企业所得税为主。近阶段，我国在装备制造业税收政策方面相应制定了一些税收优惠政策。
我国现行所得税政策，主要从三个方面体现了促进装备制造业发展的积极作用：一是鼓励企业技术改造、研究开发；二是鼓励企业购置国产设备，促进装备制造国产化；三是对一些高新技术企业和先进技术企业实行税收优惠。
财政部、国家税务总局下发《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税[2009]59号），制定关于企业重组与清算的所得税处理办法，以具体明确企业法律形式改变、资本结构调整、整体资产转让、整体资产置换、合并、分立等重组活动中的税务处理办法。企业重组的税务处理区分不同条件分别适用一般性税务处理规定和特殊性税务处理规定。该通知自2008年1月1日起执行。
企业所得税法实施条例第九十五条规定，企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。也就是说，按照研究费用是否资本化为标准，分两种方式来加计扣除，但其准予税前扣除的总额是一样的，即都是实际发生的研发费用的150%。
为鼓励企业购置国产设备，新《企业所得税法》第三十四条规定，企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。
对属于高新技术企业的装备制造企业，企业不分地域，只要通过高新技术企业认定，就能享受减按15%的税率缴纳企业所得税的优惠。
部分装备制造企业可以实行固定资产加速折旧。新《企业所得税法》规定，企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。采取缩短折旧年限方法的，最低折旧年限不得低于规定折旧年限的60%；采取加速折旧方法的，可以采取双倍余额递减法或者年数总和法。
调整进口税收优惠政策，加快振兴装备制造业
关税司 申书海 汪松 王化雪 杨全州
振兴装备制造业是党的十六大提出的一项任务，为贯彻胡锦涛、温家宝同志在2004年全国经济工作会议上关于加快振兴装备制造业的讲话精神，研究制定促进装备制造业发展的进口税收政策，2005年初，我们会同国家发展改革委、国家税务总局、海关总署组成联合调研组，对山东、陕西、山西、辽宁等地的纺织机械、工程机械行业进行了专题调研。我们深入厂矿车间，了解企业生产销售的实际状况，并分别与当地财税部门、属地海关以及重点企业就现行进口税收政策的影响以及如何调整进口税收政策促进国内重大装备制造业发展等问题进行了专题座谈，座谈的重点是如何通过税收政策的激励作用实现引进先进技术的“消化吸收再创新”。
一、 我国装备制造业的基本状况
（一）装备制造业的发展现状
装备制造业是为国民经济和国家安全提供装备的行业的总称。它覆盖了机械、电子、武器弹药制造业中生产投资类产品的全部企业。胡锦涛总书记最近指出：“装备制造业基础性强、关联度高、决定着整个制造业的水平，也在很大程度上决定着社会生产消费水平和国民经济整体效益。”可以说，装备制造业是一个国家国民经济的脊梁，是国民经济增长的动力，是国家安全的保障。我国装备制造业经过建国五十余年的发展，取得了重大的成就，为电力、冶金、石化、交通等国民经济部门以及基础设施和国防建设提供了大量装备，为国民经济发展做出了重要的贡献。特别是改革开发以来，通过消化吸收国外先进技术，加强科技攻关和技术改造，装备制造业的能力和水平都有了较大的提高，形成了较完整的制造体系，目前在制造规模上居世界第五位。据统计，全国规模以上装备制造企业约5.5万家，从业人员近1500万人，2004年工业总产值5.1万亿元人民币，利润超过2560亿元。近年来，依托三峡工程、西电东送等国家重点工程和城市轨道交通设施建设等项目，我国重大技术装备的研制开发和国产化取得了新的成果，装备的设计制造能力进一步提高。
虽然近年来装备制造业一直保持着较高的增长速度，但由于受体制、工业基础、资金、创新能力等多种因素的制约，我国装备制造业整体发展滞后，许多领域的核心技术和关键设备长期依赖进口，成为结构调整和产业升级、国民经济可持续发展的主要瓶颈之一，对国家经济安全和国防安全带来不利影响。特别是重大技术装备的开发制造能力与国外还有较大差距，自主知识产权、自主设计的产品少，远不能满足国民经济发展需要。据统计，全社会固定资产投资中设备投资的2/3依赖进口。目前光纤制造设备的100%、集成电路芯片制造设备的85%、石油化工装备的80%、轿车工业装备、数控机床、纺织机械、胶印设备的70%要靠进口。装备制造业主要产品的技术来源50%以上依靠从国外引进。
当前，我国装备制造业的发展正处在关键时期。一方面国民经济持续快速发展，需要大量的技术装备；另一方面我国装备制造业技术水平不高，产业结构不合理，相关政策不完善，无法满足国民经济发展的需要，造成大量技术装备进口的局面。在经济全球化的大环境下，一国不可能包揽本国所需的全部装备，但作为一个有13亿人口的社会主义国家，工业化和现代化是从国外买不来、也买不起的，必然是通过装备制造业的发展得以实现工业化，而且只有强大的装备制造业才能成为工业化强国。
（二）装备制造业面临的主要困难
重大技术装备大体上可分为两类：
一类属于市场需求有限，必须依托重点工程建设项目才能进行定单生产的大型成套设备，如百万千瓦核电机组、全断面隧道掘进机、轨道交通装备等；
另一类属于市场需求量大，技术含量高的基础性生产设备，如高精度数控机床、喷气织机、精密测试仪器等。为加深对装备行业的了解，我们分别选择了以上两个带有典型特点的行业：大型隧道掘进机制造业和纺织机械制造业进行深入调研。
对于必须依托重点工程建设项目才能进行定单生产的大型成套设备制造行业，当前面临的主要困难是技术开发、系统成套能力不强，企业缺乏市场活力和创新机制，首台首套产品市场准入难，由于政策体系不健全，以市场换技术效果不理想。以大型隧道掘进机为例。大型隧道掘进机是集机、电、液、光、信息技术于一体的大型成套设备。据中国工程院测算，在2020年之前，全国铁路、公路、水利水电、油气管路、地铁、市政隧道及煤矿等将完成5800公里的地下隧道，平均每年约290公里。到2010年，国内各种地下工程建设约需180台（套）掘进机（微型机不在其内），每年需掘进机30台。中国的隧道掘进机需求大约占全球市场的一半左右，每年需花费大量外汇从国外购买，而国内重型机械制造行业产品结构不合理，普通产品的制造能力过剩，高端产品的制造能力严重不足，经营处境仍很困难。
造成这种局面的主要原因:
一是隧道掘进机成套设备是技术相当复杂的集成系统，有能力研发此类设备的大型国有企业，长期在计划经济体制下运行，缺乏市场活力和创新机制。
二是我国装备企业自主创新在外部环境上还存在很多不利因素。目前国内重大装备的用户往往是重点工程建设项目的业主，这些项目多数由财政投资，业主从自身利益出发，往往不愿承担太大的风险，因此往往并不在意国外设备的高昂价格和维修费用，而过度强调必须具有以往同类工程项目“业绩”的设备才能参与投标，致使“首台”、“首套”的国产化产品难以出生和成长。这就迫使国内企业只能依附于外国公司，以分包形式从事部分低附加值的部件的生产，结果导致市场让出去，技术却没有换回来。
三是国家促进自主创新的政策有重复，有空白，也有相互矛盾，政策信号不一致，政策设计不科学，号召性的多，可操作性较差，政策成本预算和控制不力等等，导致我国技术创新的政策性缺乏系统性，尚未形成完整的政策体系。
目前影响企业自主创新动力的最大问题是缺乏公平的市场竞争环境。从税收政策上看，改革开放以来，为了促进经济的发展，引进外资，促进民营企业和高技术产业发展等，我国逐步相成了目前的企业法律制度和税收制度。企业所有制的不同、企业所在地理位置的不同而适用不同的法律制度和税收制度，虽然在一定阶段发挥了促进经济的作用，但目前负面作用越来越大。例如现行的成套设备进口免税而零部件进口征税的税收政策就影响了国产装备的竞争力，削弱了国产设备的价格优势，也影响了用户采用国产设备的积极性。
对于市场需求量大，技术含量高的基础性生产设备制造行业，当前面临的主要问题是存在着引进—落后—再引进—再落后的问题，由于机制不健全，政策不配套，国内企业对引进技术“消化吸收再创新”的动力明显不足，国产高新技术产品缺乏竞争力。以纺织机械行业来说，近年来，我国纺织工业高速发展，有力地拉动了纺织装备的需求，促进了纺机制造业的发展。通过大量的技术引进消化吸收，目前国内常规纺织装备已能全部自给并部分出口，其中自动化水平较高的“清梳联”、“精梳机”等设备已基本达到当前国际同类产品先进水平，国内市场占有率达到70%左右。尽管我国纺织机械发展速度很快，但主要以中低档产品为主，目前纺织行业技术改造所需的新型高档纺织机械仍主要依赖进口。为支持国内纺织行业提高产品档次，进口这些高端新型纺机通常能够享受免税待遇。2000年以来，纺织机械的进口又出现新一轮进口高潮，2003、2004年进口金额分别达到了48.7亿美元和51.1亿美元，均高于国内纺织机械销售总额。其中喷气织机、自动络筒机、针织大圆机的年进口金额分别为5亿美元、2亿美元和1.5亿美元，市场占有率达到95%、80%和90%左右。随着国外加大对中国市场的渗透，一些跨国公司采取“以价格占市场”的经营策略抢滩中国市场，对国产纺机形成巨大的冲击和挑战，再加上国产纺机与进口纺机税赋的不平等，国内新型纺机的发展面临严重威胁。国内企业为占领市场，只能微利或亏损经营，根本无力再投入开发新产品，有些产品被迫推出市场，严重影响了企业研发新产品的积极性。以喷气织机为例，按现行政策，免税进口一台配电子多臂的喷气纺机（约占喷气织机进口量的40%以上）市场销售价为33.5万元/台（免税额约8.8万元/台）；而国产同类产品需交纳进口关键部件关税、增值税近4万元，生产环节增值税2万元，整机售价达到35万元/台。由于税收政策的不平等，造成国产设备在性能价格上完全没有竞争力，国内配电子多臂的喷气织机始终无法组织生产销售。
二、调整进口税收优惠政策的必要性和可行性
（一）影响装备国产化的主要税收政策问题
1997年，为应对亚洲金融危机对我国经济造成的冲击，鼓励境内外资金投向有利于经济社会发展的领域，我国出台了对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备，在规定范围内，免征关税和进口环节增值税的政策，即《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》（国发[1997]37号），以下简称37号文件。这是目前我国进口税收政策领域最为重要的一项政策，由于国产装备不能满足产业快速发展和技术进步需求，我国机械装备的进口不断增加，每年的减免税数额也很大（2004年免税额达850亿元），对鼓励或吸引投资发挥着十分关键的作用，有力地促进了经济的发展。
但同时，这一政策也有它不容忽视的负面作用。受技术水平和制造能力的制约，大量的国内生产装备需要从国外进口关键原材料和零部件。由于鼓励设备进口和促进国产设备发展在一定程度上是相互矛盾的，而当时的关注重点在于通过鼓励设备进口应对亚洲金融危机，为避免政策目标相互冲突，在出台进口设备优惠政策的同时，没有制定针对国产装备的优惠政策，对进口的关键原材料和零部件一律征收进口关税和进口环节增值税。这就形成了对进口设备免税，对国产设备需要进口的关键原材料和零部件不予免税的局面，这种不同的政策待遇客观上使国产设备处于不利的竞争地位，在一定程度上影响了装备制造业国产化的进程。
37号文件是1997年国家为缓解亚洲金融危机对我国经济的冲击所做出的决策。目前，我国经济发展水平、所面对的内外投资环境都发生了显著的变化，随着国内重大装备技术能力的提高，引进先进设备和装备国产化间的主要矛盾也发生了变化。无论从公平竞争的根本要求出发，还是从促进装备国产化的紧迫性考虑，制定针对国产装备急需的关键原材料、零部件的专项政策，调整37号文件所规定的进口设备免税范围，已经成为当务之急，是十分必要的。
（二）调整进口税收政策对装备制造业的影响
从工程机械制造行业的考察情况看，税收政策调整已经使部分行业的研发困境正在出现转机。首先停止了国内施工企业进口隧道掘进机免税的资格，使得武汉长江隧道工程、青海“引大济湟”工程、广州地铁工程等国内重点工程建设项目已经明确要求国外公司必须与国内企业组成联合体，联合投标。如果对国内企业研发隧道掘进机进口关键零部件给予税收优惠，那么国内企业依附于国外公司分包生产的局面也将会有所改观。从目前的趋势看，中外联合成立合资公司共同开发生产，将是外方进入中国重大装备市场难以避免的选择。以沈阳重型机械集团有限责任公司（以下简称沈重）目前操作的模式为例，2004年3月，沈重和德国维尔特钻掘设备制造公司、法国NFM技术公司三方共同投资创建合资公司，其中沈重以52%的投资额控股。德国维尔特以生产硬岩隧道掘进机为主，法国NFM以生产软土盾构为主，都是国际知名的掘进机制造厂商。此次合作是中外企业“双赢”的结果，对中方而言，能够在合作中实现“以我为主”，迅速学习和掌握国外掘进机制造技术，为自主研发打下良好的基础，有合资企业为依托，技术保障、业绩和技术共享，使国内企业在重点工程项目中单独中标成为可能。对外方而言，获利主要体现在市场方面。目前中国是世界上最大的掘进机市场，欧洲产品与日本产品相比价格居高不下，在中国的市场占有率较低，通过与国内企业的合作，能够达到降低产品成本且保持原有技术水平的目的，能够尽快提高其在中国的市场占有率。如果大型隧道掘进机能够通过合作的模式顺利实现国产化目标，不仅可为我国基本工程建设提供现代化的掘进装备，而且将推动我国重型装备制造业的制造工艺技术、控制技术达到当今世界先进水平。税收政策的调整对掘进机项目的中外合作起到了很好的促进作用。由此可见，只要政策措施得当，在重大技术装备领域实现中外合作、以我为主、引进技术消化吸收再创新是有可能的。
再从纺织机械行业的考察情况看，调整进口税收优惠政策同样是必要的，但对此类产品在调整力度和方式上与前类产品有所不同。由于纺织机械则属于基础性的重要装备，我国是世界最大的纺织服装生产国，纺织机械的市场需求约占全球的40%。在目前国内重点新型纺机尚不能满足行业要求的形势下，为支持国内纺织行业提高产品档次转型升级，继续保留对部分重点新型纺机整机的一定幅度的进口税收优惠仍是十分必要的。同时，为提高我国中高档纺机产品的竞争力和市场占有率，促进我国纺机制造业的发展，使国产纺机进口零部件能享受与进口整机同样的税收优惠政策，从而在市场竞争的基础上促进我国纺织装备自然地替代进口。对于此类市场需求量的基础性高端装备产品，调整税收政策一定要兼顾上下游行业的利益，力争创造一个相对公平的税收环境，让市场竞争的法则去自主选择国产装备进口替代的进程。
（三）政策调整对国家财政收入的影响
对重大技术装备整机免税政策逐步调整为对进口关键零部件实行免税，其实质是实现了重大技术装备的进口替代，对国家财政收入而言，只是将减免税的方向进行了调整，由于同等规模进口零部件的免税额明显小于进口整机的免税额，因此，上述政策调整可以保证进口减免税总规模基本保持不变，把税收优惠对财政收入的影响控制在可预见、可调控的范围内。
三、地方及有关部门的建议及我们的意见
（一）地方及有关部门的建议
通过对沈重承建的武汉长江隧道工程泥水平衡盾构机项目和青海“引大济湟”工程双护盾掘进机项目的考察，看出当前制约大型成套装备“引进吸收再创新”进程的因素主要包括：重点工程所需装备交付工期紧，装备技术复杂程度高，国内没有建造先例，推进国产化必须考虑到用户的风险承受能力以及短期内国内配套能力有限等。为切实推进重大装备的自主研发工作，沈重计划通过5至8年的时间全面掌握掘进机的制造技术，届时将具备自主开发新产品的能力，并及时跟踪国外先进技术，在国外出现重大技术改进时，将不再需要引进技术。为此，沈重为不同系列的隧道掘进机制定了详细的国产化进度表。为在研发期间得到必要的政策支持，企业建议从2005年开始，三年内国产化定为30%，其余70%的进口零部件部分免关税和增值税；五年内国产化达到50%，50%的进口零部件免关税，不免增值税；五年以后国产化达到70%，30%的进口零部件部分免关税，不免增值税。
通过对纺织机械行业新型纺机自主研发项目的考察，我们了解到目前国内纺织企业所使用的主要纺织机械设备中，前纺类如：清梳联、梳棉机、并条机、组纱机、细纱机，前准备类如：络筒机、浆纱机、整经机，上述国产设备已基本成熟，基本不需要进口，并具备一定规模的成套出口能力。织造设备如喷气织机，国内已能部分生产，但关键部件及主要零件如电子多臂开口装置、积极凸轮开口装置国内不能生产，需要进口。另外，自动络筒机所需关键部件如电子清纱器、空气捻接器和槽筒以及紧密纺细纱机的紧密纺装置仍需进口。为确保国产重点新型纺机产品的整机性能，鼓励企业实现国际化配套，并提高国产主机的价格竞争优势，国家发改委建议对国产新型重点纺机所需进口的关键部件免征进口关税和进口环节增值税，并比照整机进口政策免征国产整机生产环节增值税。按照恒天集团提供的资料测算，对生产自动络筒机、喷气织机、紧密纺纱机三种设备实行免税政策后，产品价格将分别比进口整机低20%、20%和50%左右，竞争优势将明显增强；市场占有率将由目前的20%、8%、5%分别扩大到30%、20%和30%以上。
（二）我们的意见
当前正处于振兴装备制造业以提高我国核心竞争力的关键时期，有关促进装备国产化的政策调整宜早不宜迟。同时这又是一个事关全局的战略性举措，对进口设备税收政策的调整也影响广泛。为尽量减轻负面效应，应慎重从事，既积极又稳妥地推进政策制定及调整工作。
装备制造业的门类众多，产业链较长，发达国家也有重点地形成若干重点产业的前例。振兴我国装备制造业不可能也无必要各行各业都振兴。考虑到重大技术装备的龙头作用及成套性和系统性强、可以影响并带动相关行业发展的特点，我们提出“坚持重点发展和全面提升相结合”的原则。有所为，有所不为，重点解决关系国计民生和承担国家重大建设任务的技术装备的政策配套问题。针对装备制造业引进技术的消化吸收和二次开发脱节，自主创新能力差的现状，我们提出在研究配套政策时应坚持“引进技术和自主创新相结合”的原则。通过引进技术缩短与国际先进水平的差距，至今仍是我国装备制造业产业升级的主要手段。我们既不能重引进、轻自主开发创新，也不能走闭门搞科研，把技术引进的渠道统统堵死，一切从头开始搞起。
我们提出调整进口税收优惠政策的原则性方案是：凡列入国家重点发展并已具备自主开发、制造条件的重大技术装备，由财政部会同发展改革委等部门制定专项进口税收政策，对国内生产企业为开发、制造这些装备而进口的部分关键配套部件和原材料，免征进口关税或实行先征后返，进口环节增值税先征后返。同时，原则上立即取消相应进口装备的免税政策，对国产装备尚不能完全满足下游产业需求、仍需进口的，作为过渡措施，经财政部会同发展改革委等有关部门严格审核，以逐步降低优惠幅度、缩小免税范围的方式，在一定期限内继续实行进口优惠政策。
我们认为，把对进口关键零部件和原材料的税收优惠直接给予国内装备制造企业的做法既保证了国产设备各项主要性能指标不低于进口同类设备，又可以减轻国内制造企业的进口税负并大大减少整机销售环节的税负从而降低国产设备的价格；而取消相应的进口设备税收优惠又能使进口设备的价格回升到正常税收政策下的应有水平，从而使国产设备的市场竞争力得到加强，经过一定时间的市场化培育，国内装备制造企业就可以通过资金和技术的积累获得发展后劲，为进一步提高自我创新能力提供了保障。同时，上述做法还可以保证进口减免税总规模基本保持不变，把税收优惠对财政收入的影响控制在可预见、可调控的范围内。
近期，我们提出的以上政策调整的原则性建议已被吸收到国务院关于振兴装备制造业的指导性文件中。目前我们正在抓紧拟定有关税收政策的实施细则，并已着手在部分条件比较成熟的行业进行政策试点工作。
备注——本文发表于二00六年。 |
